No dia 8 de novembro o Senado Federal aprovou, com modificações o texto da Proposta de Emenda Constitucional nº 45/2019 correspondente à Reforma Tributária do Consumo. Em vista das modificações introduzidas no texto, o Projeto volta à Câmara dos Deputados onde deverá ser submetido a nova votação em dois turnos.
Muito embora o
texto aprovado pelo Senado tenha buscado manter as premissas básicas do projeto
o otimismo inicial acerca da possibilidade de simplificação do sistema
tributário aos poucos vai sendo deixado de lado, à medida que a PEC 45/2019 vai
sendo modificada de modo a atender as demandas de cada grupo de força atuante
dentro do Congresso Nacional.
Ao invés de
buscar a redução dos regimes tributários beneficiados, como aconselhava a
melhor doutrina tributária, o texto aprovado no Senado aumentou o número de
setores da economia beneficiados por regimes e alíquotas especiais, o que
invariavelmente culminará na necessidade do aumento da alíquota básica do IBS e
da CBS para os demais setores da economia brasileira.
Ao nosso ver a
PEC 45/2019 ainda representa um avanço para o sistema tributário nacional, mas
resta a sensação de que o Senado perdeu uma grande oportunidade de aprimorar este
sistema, corrigindo equívocos do texto aprovado na Câmara dos Deputados e
reduzindo o número de distorções criadas pelos diversos regimes tributários
diferenciados existentes no país.
I.
A PEC 45/2019:
De forma sucinta, a PEC 45/2019 tem
o objetivo de modificar aspectos essenciais da tributação sobre o consumo, de
modo a simplificar o sistema tributário e fomentar o crescimento econômico do
país por meio da unificação de tributos incidentes sobre operações com bens e
serviços, da padronização de bases e alíquotas e da implementação de critérios
amplos para a tomada de créditos tributários na cadeia produtiva.
Estas modificações buscam diminuir
a complexidade que é característica do sistema tributário brasileiro,
conferindo eficiência ao sistema de arrecadação e reduzindo a regressividade
tributária que hoje onera a parcela mais pobre da população.
Para tanto, as principais
modificações implementadas pela PEC 45/2019 visam (i) reduzir o número de tributos
incidentes sobre o consumo, hoje distribuída em cinco (PIS, COFINS, ICMS, ISS e
IPI) concentrando-os em dois tributos principais (IBS e CBS) e um tributo
seletivo (IS); (ii) consolidar um sistema de não cumulatividade na cadeia
produtiva, e (iii) aumentar a transparência da carga tributária efetiva sobre
as operações, restringindo as hipóteses de incidência de tributos sobre
tributos.
Não obstante, o projeto, como hoje
está, possui problemas que colocam em risco o atingimento de seus principais
objetivos. A criação de regimes diferenciados de tributação, a possível
limitação à tomada de créditos e a possibilidade de criação de novas contribuições
pelos Estados podem minar consideravelmente os efeitos positivos da reforma. Da
mesma forma, a delegação de diversos temas para Lei Complementar, embora
pertinente do ponto de vista de processo legislativo, gera justificada
insegurança e desconfiança entre os contribuintes.
Em todo caso, tudo leva a crer que
o novo sistema tributário estabelecido pela PEC 45/2019 se tornará uma
realidade, razão pela qual entendemos ser oportuno traçar breves considerações
acerca dos principais pontos da reforma.
II.
Substituição e unificação de
tributos:
Como já mencionado, a PEC 45/2019
prevê a substituição do IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS, por dois tributos sobre o
valor agregado: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto sobre
Bens e Serviços (IBS).
Em maior detalhe, a CBS substituirá
os tributos de competência da União (IPI, PIS e Cofins) enquanto o IBS
substituirá os tributos de competência dos Estados (ICMS) e dos Municípios
(ISS).
Ambos os tributos incidirão sobre
operações relativas a serviços, bens materiais e bens imateriais, ficando
delegada a eventual Lei Complementar a definição do conceito de operações com
serviços e operações com bens materiais e imateriais.
A CBS, tributo de competência da
União, terá sua alíquota de referência fixada por Resolução do Senado.
Já o IBS terá sua alíquota composta
pelo somatório de duas taxas, uma estipulada pelo Estado e outra pelos
Municípios, embora não haja obrigatoriedade neste sentido, espera-se que as
alíquotas de referência, também instituídas em Resolução do Senado Federal,
sejam adotadas por Estados e Municípios.
Muito embora as alíquotas estaduais
e municipais possam coincidir, ou não, com a alíquota de referência fixada pelo
Senado, as alíquotas adotadas por cada Estado e Município servirão para bens e
serviços, sem distinções, excetuados os setores e produtos específicos
previstos na PEC 45/2019 os quais poderão gozar de regimes diferenciados de
tributação, bem como da redução da alíquota em 60% ou 100%.
III.
Imposto seletivo:
Além da criação da CBS e do IBS a
PEC 45/2019 prevê a criação de Imposto Seletivo (IS) que incidirá sobre bens e
serviços considerados nocivos à saúde e ao meio ambiente (como bebidas
alcoólicas, cigarros e bebidas e alimentos com excesso de açúcar).
Apesar deste imposto ter como
finalidade primordial a execução de políticas extrafiscais, buscando
desincentivar o consumo e a produção de referidos bens e serviços, existe
justificado receio de que tal tributo seja utilizado como forma de majorar a
arrecadação visto que possivelmente incidirá sobre cadeias representativas da
economia nacional e integrará a base de cálculo do ICMS, ISS (durante o período
de transição) e IBS e CBS após a consolidação do novo regime tributário.
IV.
Princípio do destino:
Um dos pilares do projeto é a
tributação do consumo no destino, modificando a sistemática histórica
brasileira da tributação no ente de origem. Assim, por regra, as alíquotas
incidentes serão aquelas dos entes federados a que sejam destinadas as
operações praticadas, de maneira que o ônus econômico dos tributos se verifique
no local do consumo dos respectivos bens e serviços tributados.
Nestes termos, caberá a Lei
Complementar estabelecer o critério para verificação do destino das operações,
e da mesma forma, o sujeito passivo responsável pelo recolhimento do tributo.
Esta mudança pretende reduzir ou
até encerrar a guerra fiscal, por meio da criação de maior neutralidade
tributária entre os agentes econômicos que pratiquem operações idênticas e da
eliminação das distorções geradas por benefícios fiscais de ICMS e ISS concedidos
por Estados e Municípios.
V.
Período de transição:
Considerando a complexidade da
modificação sistêmica da tributação do consumo, a PEC 45/2019 prevê um período
de transição de 8 (oito) anos, durante o qual serão extintos gradativamente os
tributos atualmente incidentes sobre o consumo (ICMS, ISS, IPI, PIS e COFINS) à
medida em que são implementados os novos tributos (CBS e IBS).
Este período terá também a
finalidade de mitigar tanto os efeitos das mudanças na arrecadação dos entes
federativos, quanto sobre a carga tributária dos contribuintes.
Para tanto, o projeto também
estipula a gradual redução de benefícios fiscais dos tributos hoje vigentes até
suas efetivas extinções, e o ressarcimento das eventuais perdas decorrentes da
extinção de tais benefícios fiscais por meio de pagamentos realizados por
fundos de compensação de incentivos fiscais a serem futuramente criados.
VI.
Regimes diferenciados:
Em que pese o objetivo de equalizar
a tributação incidente sobre os diversos setores e produtos da economia
brasileira, assim reduzindo eventuais distorções criadas pelo sistema
tributário atual, a Proposta de Emenda Constitucional aprovada no Senado prevê
a manutenção de regimes especiais como o Simples Nacional a Zona Franca de
Manaus e as Áreas de Livre Comércio.
A adequação dos novos tributos ao
Simples Nacional será regulamentada por Lei Complementar, sendo certo que os
contribuintes optantes por este regime sofrerão restrições ao direito de tomada
de créditos tributários na aquisição de bens e serviços. Não obstante, a PEC
prevê a possibilidade dos contribuintes aderirem parcialmente ao Simples
Nacional recolhendo os novos tributos (CBS e IBS) em separado, hipótese em que
ficariam autorizados a realizar a apuração regular de créditos e débitos.
Em adição aos regimes já
existentes, o projeto prevê a criação de novas exceções à incidência regular do
IBS e da CBS para determinados setores, em decorrência de suas características
específicas, bem como de eventual relevante função social.
De forma sucinta, após as
modificações feitas pelo Senado o projeto determina diversos benefícios
específicos e/ou regimes diferenciados dentre os quais destacamos os regimes
direcionados a: (i) produtores rurais; (ii) transportadores autônomos; (iii)
setor de combustíveis e lubrificantes; (iv) instituições financeiras; (v)
medicamentos, planos de saúde e outros serviços de saúde; (vi) hotéis, parques
e outros setores de turismo; (vii) construtores, incorporadoras e outros
setores da atividade imobiliária; (viii) sociedades cooperativas; (ix) produtos
de limpeza; (x) profissionais liberais; (xi) serviços de saneamento e concessão
de rodovias; (xii) serviços de educação.
De todo modo, caberá à Lei
Complementar instituir os regimes específicos de tributação para cada um dos
setores acima especificados, os quais deverão ser elaborados considerando a
dificuldade na apuração tradicional a partir do confronto de débitos e créditos;
a eficiência na fiscalização e recolhimento do tributo; e a necessidade de
desoneração da cadeia produtiva de referido setor.
Muito embora haja pertinência na
adoção de regimes diferenciados para determinados setores, a
constitucionalização de benefícios específicos vai na contramão de um dos
pilares fundamentais da reforma, qual seja a equalização da tributação para a
maioria dos setores da economia e a redução de distorções na tributação do
consumo.
VII.
Contribuição Estadual:
A possibilidade da criação de
contribuições estaduais foi uma das últimas inclusões no texto aprovado pela
Câmara dos Deputados em julho deste ano, e sem dúvida foi uma das modificações
mais controversas do texto original da PEC 45/2019.
Segundo o texto encaminhado ao
Senado, os Estados e Distrito Federal teriam competência para instituir uma
contribuição (em separado ao IBS) a qual incidiria sobre os produtos primários
e semielaborados produzidos em seu território.
Muito embora a possibilidade de
criação das Contribuições Estaduais permaneça no texto, as modificações
introduzidas pelo Senado restringiram as hipóteses de criação de tais
contribuições e limitou sua aplicação ao final do ano de 2043.
Em todo caso, permanece, o receio
de que referida contribuição venha a minar os efeitos positivos da reforma,
visto que contraria os principais objetivos da reforma como a uniformização da
tributação no território nacional, a manutenção da carga tributária vigente
sobre o consumo, a concentração da tributação no destino das operações e o
alargamento das bases tributáveis em virtude da inexistência de conceito para
produtos primários e semielaborados.
VIII.
Cashback
Uma das principais novidades
introduzidas pelo texto original da PEC 45/2019 era a possibilidade do
pagamento de cashback aos consumidores de baixa renda. A ideia por trás do
sistema de cashback era basicamente manter inalteradas as alíquotas incidentes sobre
bens e serviços e buscar desonerar os consumidores de baixa renda através da
devolução direta de parcela do valor dos tributos por eles custados.
Embora o texto aprovado pelo Senado
determina a obrigatoriedade do cashback dos tributos cobrados sobre a energia
elétrica e o gás de cozinha consumido pela população baixa renda, a criação de
cesta básica nacional de alimentos a qual será desonerada dos tributos ora
tratado, da cesta básica estendida (que contará com redução de 60% dos
tributos) e de diversas outras reduções de alíquota deverá afetar diretamente o
projeto do cashback, que poderá mostrar-se pouco eficaz em sua intenção
original de transferência de renda.
Em todo caso, a possibilidade da
criação deste sistema permanece no projeto, ficando a definição das condições
de implementação do sistema e sua regulamentação delegada a eventual Lei
Complementar, de modo que sua efetiva utilização ainda dependerá de diversos
fatores ainda incertos.
IX.
Considerações finais
A nosso ver, o projeto de reforma
da tributação do consumo possui pontos claramente positivos, tais quais a
redução do número de tributos indiretos, a uniformização da legislação de
regência de tributos estaduais e municipais, a modificação da tributação na
origem para o destino das operações comerciais e a consolidação da não
cumulatividade como regra geral da tributação sobre o consumo.
Não obstante, existem pontos de
preocupação, especialmente no que diz respeito à falta de definição de temas
fulcrais da reforma, como por exemplo a fixação de alíquotas máximas e mínimas
aos entes federados, a manutenção de hipóteses de restrição ao direito de
crédito e a multiplicidade de regimes especiais os quais ainda serão objeto de
regulamentação via Lei Complementar.
Também há justificada preocupação
com o longo período de transição entre a aprovação da PEC 45/2019 e sua
integral aplicação – a qual deve consolidar-se apenas em 2033 – o que obviamente
gerará aumento temporário da complexidade da apuração dos tributos sobre o
consumo.
De todo modo, a aprovação do
projeto de reforma da tributação do consumo demonstra que de fato existe um
esforço coordenado na sociedade brasileira na busca de maior simplificação e
eficiência tributária.